1. 행정적 관성과 실험 정책 반복 구조의 형성 배경
행정 조직은 본질적으로 안정성과 절차를 중시하는 구조를 갖는다. 일정한 규칙과 체계에 따라 움직이는 시스템은 예측 가능성과 공정성을 확보하는 데 강점이 있지만, 동시에 변화에 둔감해지는 경향도 있다. 이러한 특성은 실험 정책이 반복되는 행정적 관성을 만들어낸다. 사회 문제는 빠르게 변화하고 있지만, 이를 해결하기 위한 정책은 기존 틀 안에서 설계되는 경우가 많다. 새로운 아이디어가 등장하더라도 완전히 새로운 구조를 도입하기보다 기존 시범사업 모델을 변형하는 방식이 선호된다. 이는 행정 내부의 위험 회피 성향과도 연결된다. 전면적 제도 개편은 부담이 크지만, 시범사업은 상대적으로 안전한 선택으로 인식된다. 그 결과 유사한 실험이 반복된다. 정책 이름과 대상은 달라질 수 있지만, 설계 방식과 운영 구조는 크게 달라지지 않는다. 행정적 관성은 ‘해보았던 방식’을 다시 선택하게 만든다. 반복은 안정감을 주지만, 동시에 발전을 지연시킨다. 이처럼 관성은 실험 정책을 축적이 아닌 순환 구조로 묶어두는 힘으로 작용한다.
2. 단년도 예산과 공모사업 중심 체계가 만드는 반복 메커니즘
실험 정책 반복의 중요한 원인 중 하나는 단년도 예산 구조다. 대부분의 시범사업은 한 해 단위로 예산이 배정된다. 사업의 연속성은 다음 연도 예산 승인에 달려 있다. 이런 구조에서는 장기 전략을 세우기 어렵다. 담당 부서는 매년 새로운 사업 계획을 제시해야 하고, 기존 사업을 고도화하기보다 새로운 실험을 기획하는 것이 유리해진다. 공모사업 중심 체계 역시 반복을 강화한다. 상위 기관은 매년 유사한 주제로 공모를 실시하고, 하위 기관은 이에 맞춰 계획서를 작성한다. 이러한 과정은 일정한 형식과 틀을 고정화한다. 결과적으로 정책은 새로운 이름으로 재포장된 기존 모델을 반복하게 된다. 이는 효율적 개선이 아니라 행정 절차를 충족하기 위한 순환 구조다. 예산과 평가 체계가 변화하지 않는 한, 실험 정책은 구조적으로 반복될 가능성이 높다. 행정적 관성은 재정 시스템과 맞물려 더욱 강화된다.
3. 책임 회피 문화와 위험 최소화 전략의 반복 강화 효과
행정적 관성은 조직 문화와도 깊이 연결되어 있다. 공공기관은 실패에 민감하다. 정책 실패는 감사, 언론 보도, 정치적 논란으로 이어질 수 있다. 이러한 환경에서는 위험을 최소화하는 전략이 선호된다. 완전히 새로운 모델을 도입하기보다, 이전에 시행했던 시범사업을 일부 수정해 재실행하는 것이 더 안전한 선택으로 여겨진다. 이는 개인의 소극성이 아니라 구조적 유인에 따른 합리적 행동이다. 그러나 이러한 문화는 반복을 강화한다. 실험은 형식적으로는 새롭게 보이지만, 실제로는 과거 모델의 재현인 경우가 많다. 또한 실패 사례가 충분히 공개되지 않는 점도 문제다. 실패를 분석하고 공유하지 않으면 동일한 설계가 다시 등장한다. 위험을 줄이려는 전략이 오히려 구조적 정체를 낳는 셈이다. 책임을 명확히 하고 실패를 학습 자원으로 전환하지 않는 한, 관성은 지속된다.
4. 행정적 관성 극복과 축적 중심 정책 구조로의 전환 필요성
실험 정책이 반복되는 행정적 관성을 극복하기 위해서는 구조적 전환이 필요하다. 첫째, 장기적 관점에서 정책 실험을 설계해야 한다. 단년도 성과 중심 평가에서 벗어나 지속성과 축적을 중시하는 체계로 바꿔야 한다. 둘째, 과거 실험 결과를 의무적으로 검토하는 절차를 도입하면 반복을 줄일 수 있다. 유사한 사업을 시작하기 전에 이전 사례의 성과와 한계를 분석하도록 제도화하는 것이다. 셋째, 실패를 공개적으로 분석하고 공유하는 문화가 필요하다. 실패를 숨기면 반복은 계속된다. 중요한 질문은 이것이다. 우리는 실험을 통해 발전하고 있는가, 아니면 관성 속에서 순환하고 있는가라는 질문이다. 관성을 인식하지 못하면 변화는 어렵다. 실험 정책이 진정한 혁신으로 이어지기 위해서는 반복 구조를 넘어 축적 구조로 전환해야 한다. 관성을 깨는 순간, 실험은 비로소 발전의 출발점이 된다.