1. 실험 정책의 행정적 출발 구조와 ‘한시 사업’ 프레임
실험 정책은 대부분 기존 제도의 한계를 보완하기 위한 대안으로 등장하지만, 행정 체계 안에서는 처음부터 ‘정식 정책’이 아니라 ‘한시 사업’으로 분류된다. 이 분류는 단순한 명칭 문제가 아니라 정책의 운명을 결정짓는 중요한 행정적 프레임이다. 한시 사업은 제한된 예산과 기간, 특정 지역 또는 집단을 대상으로 운영되며, 시작 단계부터 종료 시점이 예정되어 있다. 이는 정책 추진의 부담을 낮추는 장점이 있지만 동시에 제도화를 어렵게 만드는 구조적 조건이 된다. 행정 문서에서 실험 정책은 “시범 운영”, “파일럿 프로젝트”, “테스트 사업”과 같은 표현으로 관리되며, 정규 행정 체계 밖의 임시 프로그램으로 취급된다. 이런 위치에 놓인 정책은 성과가 좋아도 자동으로 확대되거나 지속되지 않는다. 오히려 ‘사업 종료 후 평가’가 기본 절차로 설정되어 있어, 성공 여부와 관계없이 일단 멈추는 구조가 된다. 결국 실험 정책은 시작부터 제도로 발전하기보다는 종료될 가능성을 더 크게 내포한 상태에서 출발한다. 이러한 행정적 출발 구조가 제도화 실패의 첫 번째 원인이라 할 수 있다.
2. 부서 분절 행정과 책임 주체 부재의 구조적 문제
실험 정책이 제도화되지 못하는 또 다른 행정적 구조는 부서 분절 행정과 책임 주체의 부재다. 많은 실험 정책은 기존 부서의 정규 업무가 아니라, 별도의 태스크포스나 프로젝트 조직에서 운영된다. 이는 빠른 의사결정과 유연한 운영을 가능하게 하지만, 동시에 제도 전환 과정에서 치명적인 약점이 된다. 실험이 끝난 뒤 해당 정책을 이어받아 상시 운영할 부서가 명확하지 않기 때문이다. 기존 부서는 새로운 업무 부담을 꺼리고, 실험을 담당했던 임시 조직은 해체된다. 이 과정에서 정책은 자연스럽게 공백 상태에 놓인다. 또한 실험 단계에서는 책임 범위가 비교적 모호하게 설정되지만, 제도화가 되면 명확한 법적·행정적 책임이 요구된다. 정책 실패 시 누가 책임질 것인지, 운영 문제 발생 시 어느 부서가 관리할 것인지에 대한 합의가 필요하다. 그러나 이러한 책임 구조가 사전에 설계되지 않은 실험 정책은 제도 전환 단계에서 소극적인 태도를 불러온다. 결과적으로 누구도 적극적으로 떠맡지 않는 정책은 조용히 종료되는 길을 택하게 된다.
3. 예산 편성 방식과 단년도 재정 구조의 제약
행정적 구조 중에서도 특히 강력하게 작용하는 요소는 예산 편성 방식이다. 대부분의 실험 정책은 단년도 또는 단기 예산으로 운영된다. 이는 정책을 빠르게 시작하는 데에는 유리하지만, 장기 지속성을 확보하는 데에는 치명적인 약점이다. 제도화가 이루어지기 위해서는 안정적인 중장기 재원이 확보되어야 하며, 반복적이고 예측 가능한 예산 배정이 필요하다. 그러나 단년도 사업으로 설계된 실험 정책은 매년 예산 심사를 다시 받아야 하고, 이 과정에서 우선순위에서 밀리면 즉시 중단될 위험이 있다. 특히 복지, 돌봄, 고용, 주거와 같은 분야는 지속적 재정 투입이 필수적이기 때문에 재정 당국은 확산에 더욱 신중해진다. 소규모 실험에서는 감당 가능했던 비용이 전국 단위 제도에서는 급격히 증가하기 때문이다. 결국 행정 시스템은 ‘지속 가능한 제도’보다는 ‘관리 가능한 사업’을 선호하게 되고, 실험 정책은 예산 구조의 한계 속에서 제도화 문턱을 넘지 못한다.
4. 제도 전환 경로 부재와 행정 안정성 중심 문화의 영향
실험 정책이 제도화되지 못하는 가장 근본적인 행정적 구조는 제도 전환 경로 자체가 사전에 설계되지 않는다는 점이다. 많은 실험은 “일단 해보고 판단하자”는 접근으로 시작되지만, 성공했을 경우 어떻게 제도로 흡수할 것인지에 대한 계획은 마련되지 않는다. 법률 개정, 조직 개편, 인력 재배치, 예산 확대 등 제도화에 필요한 절차는 복잡하고 시간이 오래 걸리기 때문에, 사전 준비 없이 추진하기 어렵다. 또한 행정 조직은 본질적으로 안정성과 예측 가능성을 중시하는 문화가 강하다. 새로운 정책을 상시 제도로 편입하는 것은 기존 시스템에 변화를 요구하며, 이는 내부 저항을 불러오기 쉽다. 그 결과 실험은 ‘특별한 사례’로 인정받지만 ‘일상적인 제도’로는 받아들여지지 않는다. 성공 사례가 있음에도 불구하고 확산되지 않는 이유는 바로 이 행정 안정성 중심 문화 때문이다. 결국 실험 정책은 혁신의 상징으로 남지만, 제도라는 구조적 틀 안으로 들어오지 못한 채 기록 속에서만 존재하게 된다.