1. 정책 실험 축적의 의미와 행정 학습 체계의 필요성
정책 실험은 단순한 시도가 아니라 학습의 과정이다. 기존 제도가 해결하지 못한 문제를 새로운 방식으로 접근하고, 현장에서 효과를 검증하며, 실패와 성공을 분석하는 과정이 바로 실험이다. 이때 가장 중요한 것은 실험 결과가 다음 정책 설계에 반영되는 ‘축적 구조’다. 한 번의 시도가 사라지지 않고 경험으로 남아 다음 단계의 개선으로 이어질 때 정책은 발전한다. 이러한 축적은 단순한 데이터 저장을 의미하지 않는다. 경험의 맥락, 실패의 원인, 성공 조건, 참여자 반응 등 복합적 정보가 체계적으로 정리되고 공유되어야 한다. 그래야 조직 차원의 학습이 가능하다. 그러나 현실의 행정 구조에서는 이러한 축적이 거의 이루어지지 않는다. 수많은 시범사업과 파일럿 프로그램이 시행되지만, 실제 정책 체계는 크게 변하지 않는다. 실험은 반복되지만 발전은 더디다. 이는 개별 사업의 문제가 아니라 구조적 설계의 문제다. 정책 실험이 학습 과정이 아니라 일회성 이벤트로 취급될 때 축적은 불가능하다. 결국 실험이 많아질수록 오히려 소모가 늘어나는 역설이 발생한다.
2. 한시적 시범사업 설계와 단년도 예산 중심 운영 구조
정책 실험의 축적이 이루어지지 않는 첫 번째 이유는 한시적 설계 방식에 있다. 대부분의 실험은 ‘시범사업’이라는 이름으로 일정 기간만 운영된다. 예산은 단년도 편성이고, 연장 여부는 다음 해 결정된다. 이런 구조에서는 장기적인 전략을 세우기 어렵다. 사업이 일정 성과를 보여도 안정적 재원이 확보되지 않으면 종료된다. 이 과정에서 축적은 단절된다. 장기 계획을 전제로 하지 않는 사업은 구조적으로 지속성을 갖기 어렵다. 담당 부서 역시 단기 성과 중심으로 움직이게 되고, 실험의 결과를 체계적으로 발전시키기보다 ‘사업 종료 보고’에 집중한다. 또한 공모사업 중심 구조는 새로운 기획을 지속적으로 만들어내는 방향으로 행정을 유도한다. 기존 실험을 고도화하기보다 새로운 실험을 시작하는 것이 더 유리해진다. 그 결과 정책은 누적되지 않고 계속 초기화된다. 실험이 반복되는 이유는 많지만, 축적되지 않는 이유는 명확하다. 설계 단계에서부터 지속성을 전제로 하지 않기 때문이다.
3. 조직 분절과 정책 기억 단절이 만드는 학습 부재
두 번째 이유는 조직 구조에 있다. 실험 정책은 종종 별도의 태스크포스나 한시 조직에서 운영된다. 사업이 종료되면 해당 조직은 해체되고 인력은 다른 부서로 이동한다. 이때 가장 큰 손실은 경험의 단절이다. 실험 과정에서 축적된 노하우와 문제 해결 방식은 조직 차원에서 체계적으로 보존되지 못한다. 담당자가 바뀌면 사실상 처음부터 다시 시작하는 상황이 반복된다. 설령 보고서가 존재하더라도, 문서만으로는 현장의 맥락과 판단 과정을 충분히 전달하기 어렵다. 정책 기억이 개인에게 머물다가 사라지는 구조에서는 학습이 축적될 수 없다. 또한 부서 간 정보 공유가 원활하지 않으면 유사한 실험이 서로 다른 부서에서 반복된다. 이는 명백한 구조적 비효율이다. 조직이 기억하지 못하면 경험은 자산이 아니라 소모품이 된다. 결국 정책 실험은 축적되지 않고 분산되며, 행정은 매번 비슷한 출발선에 서게 된다.
4. 형식적 평가 체계와 데이터 활용 부족의 구조적 한계
세 번째 이유는 평가 방식의 한계다. 시범사업이 종료되면 대부분 결과보고서가 작성된다. 그러나 그 내용은 예산 집행 내역이나 일정 관리, 참여 인원 통계 등 형식적 지표 중심인 경우가 많다. 정책 효과의 본질적 분석이나 실패 원인에 대한 심층 평가가 부족하다. 더 큰 문제는 이러한 자료가 실제 정책 설계 과정에서 거의 활용되지 않는다는 점이다. 보고서는 행정 절차를 마무리하는 수단으로 소비되고, 이후 의사결정 과정에서는 참고되지 않는다. 데이터가 인사이트로 전환되지 않으면 축적은 불가능하다. 실험은 많지만 학습은 적은 이유가 여기에 있다. 또한 실패 사례가 충분히 공개되지 않는 문화 역시 축적을 방해한다. 실패를 숨기면 교훈도 사라진다. 결국 정책 실험은 경험을 남기지 못한 채 기록 속에만 존재하게 된다. 평가 체계가 ‘학습 도구’가 아니라 ‘행정 절차’로 기능하는 한, 축적 구조는 형성될 수 없다.
5. 축적 구조 구축과 학습 행정 전환을 위한 제도적 과제
정책 실험의 축적을 위해서는 구조적 전환이 필요하다. 실험 단계에서부터 제도화 또는 종료 이후 활용 방안을 함께 설계해야 한다. 성공 사례뿐 아니라 실패 사례도 체계적으로 정리해 공개하고, 다른 부서와 기관이 쉽게 접근할 수 있도록 통합 아카이빙 시스템을 구축해야 한다. 또한 새로운 정책을 설계할 때 과거 실험 자료를 반드시 검토하도록 절차를 제도화하는 것도 중요하다. 담당자 교체 시 지식 이전을 강화해 조직 기억을 유지해야 한다. 무엇보다 실험을 ‘해봤다’는 기록이 아니라 ‘배웠다’는 자산으로 인식하는 문화가 필요하다. 중요한 질문은 이것이다. 우리는 실험을 반복하기 위해 정책을 운영하는가, 아니면 실험을 축적해 제도를 완성하기 위해 정책을 운영하는가라는 질문이다. 후자를 선택하지 않는 한 정책 실험은 계속되겠지만 발전은 제한적일 것이다. 축적이 이루어질 때 비로소 실험은 정책 혁신의 진정한 출발점이 된다.