1. 성공으로 기록된 실험 정책의 등장 배경과 ‘파일럿 모델’의 탄생
보고서에는 성공으로 기록된 실험 정책은 대부분 기존 제도가 해결하지 못한 사회 문제를 보완하기 위해 등장한다. 새로운 복지 서비스, 맞춤형 고용 프로그램, 지역 기반 돌봄 모델, 공공 데이터 활용 사업 등은 제도 개편 이전 단계에서 정책 가능성을 검증하기 위한 파일럿 모델로 설계된다. 이 단계에서 정부와 지자체는 전면 도입에 따르는 재정 부담과 정치적 위험을 피하기 위해 소규모 지역이나 특정 집단을 대상으로 제한된 기간 동안 실험을 진행한다. 이러한 방식은 정책 실패의 위험을 줄이면서도 ‘혁신을 시도했다’는 행정적 명분을 확보하는 데 유리하다. 실제로 다수의 실험은 참여자 만족도 향상, 서비스 접근성 개선, 단기 성과 지표 상승 등 긍정적인 결과를 보여주며 보고서에는 ‘성공 사례’로 기록된다. 그러나 이 성공은 어디까지나 제한된 조건 안에서의 성취다. 출발 단계부터 실험은 ‘검증용 사업’으로 정의되었고, ‘확산을 전제로 한 제도 설계’가 아니었다는 점이 이후 결정적인 차이를 만든다.
2. 보고서 성공 지표와 실제 정책 효과 사이의 괴리
보고서에 기록되는 성공은 대개 수치 중심 지표에 의존한다. 참여 인원 증가율, 이용 횟수, 만족도 점수, 예산 집행률, 단기 비용 절감 효과 등은 명확하고 보고하기 쉬운 수치다. 이러한 지표는 행정적으로 정책의 성과를 설명하기에 적합하지만, 사회 실험이 실제로 사회 구조를 얼마나 변화시켰는지는 충분히 드러내지 못한다. 예를 들어, 일자리 실험이 단기 취업률을 높였더라도 장기 고용 안정성까지 개선했는지는 별도의 검증이 필요하다. 돌봄 서비스 실험이 만족도를 높였더라도 가족 부담이 근본적으로 완화되었는지는 장기 추적 없이는 판단하기 어렵다. 결국 보고서 속 성공은 ‘조건부 성공’에 가깝다. 정책 결정자 입장에서 이러한 성공은 확산을 정당화하기에는 불충분한 근거로 해석된다. 성과는 존재하지만 확신은 부족한 상태, 바로 이 애매함이 실험이 확산되지 못하는 첫 번째 이유다.
3. 확산 단계에서 드러나는 재정 부담과 지속 가능성 문제
실험 정책이 소규모로 운영될 때는 비교적 적은 예산으로도 효과를 낼 수 있다. 그러나 동일한 모델을 전국 단위로 확산할 경우 상황은 전혀 달라진다. 참여 대상이 수십 배, 수백 배로 늘어나면 필요한 인력과 시설, 운영비 역시 급격히 증가한다. 보고서에는 성공 사례로 기록되었지만, 이를 장기적으로 유지하기 위한 재정 구조가 마련되지 않은 경우가 많다. 특히 복지, 고용, 주거, 돌봄과 같은 분야는 단기 사업이 아니라 지속적 지출을 요구한다. 재정 당국 입장에서는 일시적 성과보다 장기적 재정 부담이 더 크게 보인다. 결국 ‘성공했지만 너무 비싼 정책’이라는 평가가 내려지며 확산 논의는 자연스럽게 보류된다. 실험 단계에서는 장점이었던 소규모 집중 투자가, 확산 단계에서는 감당하기 어려운 비용 구조로 전환되는 것이다.
4. 행정 체계와 조직 구조가 만드는 제도 전환의 장벽
보고서에는 성공으로 기록된 실험이 실제 제도로 전환되기 위해서는 기존 행정 체계와 결합되어야 한다. 그러나 많은 실험은 별도의 태스크포스나 한시 조직에서 운영된다. 이는 유연성과 신속성을 확보하는 데에는 도움이 되지만, 기존 조직과의 연결 고리를 약화시킨다. 실험이 끝난 뒤 이를 이어받아 운영할 부서가 명확하지 않거나, 기존 업무 체계와 충돌하는 경우도 적지 않다. 또한 실험 과정에서 허용되었던 예외적 절차와 맞춤형 운영 방식은 표준화된 행정 시스템 안에서 구현하기 어렵다. 행정 조직은 안정성과 일관성을 중시하기 때문에, 실험의 유연성을 그대로 받아들이기 힘들다. 그 결과 실험은 ‘잘 운영된 특별 프로젝트’로 남지만, ‘일상적인 행정 제도’로는 전환되지 못한다. 성공 사례가 조직 구조에 흡수되지 못하고 외부에 머무르는 것이다.
5. 정치적 합의 부족과 책임 회피 심리가 만든 확산 실패
정책 확산은 단순한 행정 결정이 아니라 정치적 선택이다. 실험 단계에서는 상대적으로 낮은 정치적 부담으로 추진이 가능하지만, 전국 단위 제도화는 이해관계 충돌과 책임 문제를 동반한다. 정책이 실패할 경우 누가 책임질 것인지, 예산이 증가할 경우 국민 설득은 어떻게 할 것인지에 대한 합의가 필요하다. 보고서에 성공으로 기록되었다 하더라도, 정치적 논쟁 가능성이 높다면 정책 결정자들은 확산을 주저하게 된다. 특히 사회 실험이 민감한 복지나 노동 문제를 다룰 경우 이해관계자의 반발이 쉽게 발생한다. 이 상황에서 가장 안전한 선택은 ‘성공 사례로 기록만 남기고 확대는 하지 않는 것’이다. 책임을 최소화하려는 심리는 실험을 확산보다 종료 쪽으로 기울게 만든다.
6. 성공했지만 확산되지 못한 실험이 남긴 정책적 교훈
보고서에는 성공으로 기록된 실험이 확산되지 못하는 현상은 개별 사업의 문제가 아니라 정책 시스템의 구조적 특성에서 비롯된다. 성공은 존재했지만, 제도화를 위한 조건이 준비되지 않았던 것이다. 실험 단계에서부터 장기 재정 계획, 책임 주체 설정, 조직 통합 경로, 정치적 합의 전략이 함께 설계되지 않는다면, 어떤 실험도 실제 제도로 이어지기 어렵다. 기록 속 성공 사례는 정책 자산이 될 수도 있지만, 아무 준비 없이 방치될 경우 단순한 행정 기록으로 남는다. 이 사례들이 던지는 질문은 명확하다. 우리는 실험을 성공시키는 데에만 집중했는가, 아니면 그 성공을 제도로 이어지게 만들 준비까지 했는가라는 질문이다. 이 질문에 대한 답이 마련되지 않는 한, 앞으로도 많은 실험은 성공 보고서를 남긴 채 조용히 사라질 가능성이 크다.