1. 사회 실험의 본래 목적과 제도 혁신의 이상적 연결 구조
사회 실험은 새로운 정책을 시험하기 위한 준비 단계이자 제도 혁신을 향한 첫걸음이다. 기존 제도가 해결하지 못한 문제를 다른 방식으로 접근해 보고, 실제 현장에서 어떤 결과가 나타나는지를 검증하는 과정이 바로 실험이다. 이론적으로는 실험을 통해 얻은 데이터와 교훈이 다음 단계의 제도 설계로 이어져야 한다. 작은 규모에서 성공한 모델은 확대되고, 실패 사례는 수정되며, 그 과정에서 정책은 점점 더 정교해진다. 이러한 순환 구조가 반복될 때 행정은 자연스럽게 혁신 체계를 갖추게 된다. 다시 말해 사회 실험은 제도 혁신의 출발점이자 필수 경로다. 그러나 현실에서는 이 연결 고리가 제대로 작동하지 않는다. 실험은 계속 늘어나지만 제도는 크게 달라지지 않는다. 수많은 파일럿 프로그램이 존재함에도 근본적인 정책 변화는 드물다. 이는 실험과 혁신 사이에 예상보다 훨씬 큰 거리가 존재한다는 의미다. 실험이 혁신으로 이어지지 못하면 정책은 반복과 소모에 머물 수밖에 없다. 따라서 이 거리의 원인을 구조적으로 분석하는 것이 중요하다.
2. 한시적 시범사업 구조와 혁신 단절의 제도 설계 한계
사회 실험과 제도 혁신 사이의 첫 번째 거리는 ‘한시성’에서 발생한다. 대부분의 실험 정책은 일정 기간만 운영되는 시범사업 형태로 설계된다. 예산은 단년도 편성이고, 담당 조직도 임시로 구성된다. 이러한 구조에서는 장기적인 제도 전환을 준비하기 어렵다. 실험이 끝나는 순간 사업은 행정적으로 종료되고, 담당 인력은 해산된다. 이후 결과를 확산하거나 제도로 정착시키는 주체가 사라진다. 즉, 실험 단계와 제도 단계 사이에 연결 통로가 존재하지 않는다. 제도 혁신을 목표로 했다기보다 단순히 ‘시험해 본 사업’으로 끝나는 것이다. 이 과정에서 아무리 의미 있는 성과가 있어도 정책으로 확대되지 못한다. 구조적으로 확산을 전제하지 않은 실험은 혁신과 거리를 둘 수밖에 없다. 시작은 있지만 다음 단계가 없는 계단과 같다. 결국 한시적 시범사업 구조는 실험을 일회성 이벤트로 만들고, 제도 혁신과의 연결을 차단하는 핵심 요인이 된다.
3. 형식적 평가 체계와 정책 학습 부재의 데이터 소멸 문제
두 번째 거리는 평가 체계에서 발생한다. 실험 정책은 종료 후 평가 보고서를 작성하지만, 그 내용이 실제 정책 설계에 적극 활용되는 경우는 드물다. 보고서는 예산 집행 내역이나 참여 인원 수 같은 형식적 지표에 집중되는 경향이 강하다. 정책이 왜 효과가 있었는지, 어떤 조건이 실패를 초래했는지에 대한 심층 분석은 부족하다. 더욱이 이러한 자료가 내부 문서로만 보관되어 다른 부서나 기관이 쉽게 참고하지 못하는 경우도 많다. 결국 데이터는 존재하지만 지식으로 전환되지 않는다. 정책 학습이 이루어지지 않으면 실험은 경험 축적이 아니라 단순 기록으로 끝난다. 제도 혁신은 축적된 학습 위에서 가능하지만, 학습이 단절되면 혁신도 멈춘다. 형식적 평가 체계는 실험 결과를 살아 있는 정보가 아닌 사후 정리 문서로 전락시킨다. 이는 실험과 제도 개선 사이의 거리를 더욱 벌리는 요인이 된다.
4. 행정 조직 분절과 협업 부족의 구조적 거리 확대
행정 조직의 분절 구조 역시 실험과 혁신 사이의 간극을 키운다. 실험은 특정 부서나 태스크포스에서 진행되지만, 실제 제도 설계는 다른 부서가 담당하는 경우가 많다. 이때 부서 간 정보 공유와 협업이 원활하지 않으면 실험의 성과는 해당 팀 내부 경험으로만 남는다. 제도 설계 담당자는 현장 데이터를 충분히 알지 못한 채 기존 방식을 유지하게 된다. 담당자 교체와 순환보직도 경험 단절을 가속화한다. 결국 조직 차원의 기억이 형성되지 않는다. 이러한 환경에서는 아무리 좋은 실험이 있어도 혁신으로 연결되기 어렵다. 각 부서가 따로 움직이는 구조에서는 실험과 제도 설계가 서로 다른 궤도에서 진행된다. 협업 부족은 두 영역 사이의 거리를 구조적으로 고착화한다. 혁신은 통합적 사고에서 나오지만, 분절된 조직에서는 그 가능성이 크게 제한된다.
5. 위험 회피 문화와 보수적 의사결정 관성의 심리적 장벽
구조적 문제 외에도 문화적 요인이 존재한다. 많은 행정 조직은 실패에 대한 부담이 크고 책임 추궁에 민감하다. 제도 혁신은 항상 일정한 위험을 동반한다. 실험 결과를 토대로 기존 제도를 크게 바꾸는 결정은 정치적·행정적 책임을 수반한다. 이 때문에 정책 결정자는 검증되지 않은 변화를 꺼리고 현상 유지를 선호한다. 실험은 허용되지만, 실제 제도 변화는 미뤄지는 모순이 발생한다. 실패 가능성이 있는 혁신보다 안전한 유지가 더 합리적인 선택처럼 여겨지는 것이다. 이러한 보수적 의사결정 관성은 실험을 단순 참고 자료로 축소시킨다. 혁신으로 이어질 마지막 단계에서 항상 멈춰 서게 된다. 결국 심리적 장벽이 구조적 문제와 결합해 실험과 제도 혁신 사이의 거리를 더욱 벌린다. 문화가 바뀌지 않으면 아무리 많은 데이터와 경험이 축적되어도 실제 변화는 제한적일 수밖에 없다.
6. 거리 축소를 위한 제도화 전략과 학습 행정 전환 과제
이 거리를 줄이기 위해서는 실험을 ‘부가 활동’이 아닌 ‘제도 설계의 필수 단계’로 재정의해야 한다. 실험 단계에서부터 제도 확산 계획을 함께 수립하고, 성과가 입증되면 자동으로 정책에 반영되는 절차를 마련해야 한다. 평가 결과는 공개되고 공유되어야 하며, 부서 간 협업 체계도 강화되어야 한다. 실패 사례 역시 중요한 학습 자료로 활용되어야 한다. 무엇보다 행정이 위험을 관리하며 도전을 장려하는 문화로 전환되어야 한다. 실험은 끝나는 사업이 아니라 다음 제도를 준비하는 과정이라는 인식이 자리 잡을 때 비로소 혁신이 가능하다. 중요한 질문은 이것이다. 우리는 실험을 보여주기 위해 하는가, 아니면 제도를 바꾸기 위해 하는가라는 질문이다. 후자를 선택할 때 사회 실험과 제도 혁신 사이의 거리는 비로소 줄어들 수 있다. 그때 실험은 진정한 정책 발전의 출발점이 된다.