1. 시범사업 중심 정책 구조와 단기 실험 행정의 일상화
오늘날 많은 공공 정책은 ‘시범사업’이라는 이름으로 시작된다. 새로운 제도를 전면 도입하기 전에 제한된 지역이나 대상에서 먼저 시험해 보는 방식은 이론적으로 매우 합리적인 접근처럼 보인다. 실패 위험을 줄이고, 실제 현장의 반응을 확인하며, 정책 효과를 검증할 수 있기 때문이다. 그래서 복지, 교육, 노동, 교통, 지역 개발 등 거의 모든 영역에서 파일럿 프로그램이 반복적으로 등장한다. 문제는 이러한 시범사업이 보조적 수단이 아니라 정책 운영의 ‘기본 방식’으로 굳어졌다는 점이다. 실험이 일시적 단계가 아니라 상시적 운영 방식이 된 것이다. 정부는 문제를 해결하기 위해 제도를 근본적으로 설계하기보다 우선 시범사업부터 시작하고, 이후 또 다른 시범사업으로 넘어가는 경향을 보인다. 결과적으로 정책은 늘 ‘시험 중’ 상태에 머무른다. 안정적인 제도 구축 대신 임시적 프로젝트가 연속적으로 이어지면서 행정은 장기 전략을 세우기보다 단기 성과에 매달리게 된다. 이는 정책 체계를 구조적으로 불안정하게 만든다. 시범사업 중심 운영은 처음에는 유연성과 실험성을 제공하지만, 시간이 지나면 오히려 제도 발전을 지연시키는 요인이 된다.
2. 한시 예산 편성과 지속 가능성 부족의 재정 구조 문제
시범사업 중심 정책 운영의 가장 큰 구조적 한계는 재정 설계 방식에서 나타난다. 대부분의 시범사업은 단년도 예산이나 특별교부금 형태로 운영된다. 이는 실험 단계에서는 유연성을 제공하지만, 장기적인 지속 가능성을 확보하기 어렵게 만든다. 사업이 일정 성과를 보여도 다음 해 예산이 보장되지 않으면 그대로 종료된다. 담당 부서는 매년 사업 연장을 위해 새롭게 예산을 신청해야 하고, 정책은 안정적으로 정착되지 못한다. 결국 ‘잘 운영되는 사업’조차 계속 유지될지 불확실한 상태에 놓인다. 이러한 재정 구조에서는 장기 계획을 세우기도 어렵다. 인력 채용, 인프라 구축, 체계적 평가 같은 중장기 투자가 제한된다. 자연스럽게 정책은 단기 성과 위주로 설계되고, 근본적 변화보다는 보여주기식 결과에 집중하게 된다. 이는 정책 품질 저하로 이어진다. 제도는 누적적 투자 위에서 발전하지만, 한시 예산 중심 구조에서는 누적이 불가능하다. 결국 시범사업은 반복되지만, 실제로 남는 것은 거의 없다.
3. 조직 분절과 담당자 교체가 만드는 정책 기억 단절 문제
시범사업 중심 운영은 행정 조직 구조에도 부정적인 영향을 미친다. 대부분의 시범사업은 별도의 태스크포스나 임시 조직에서 담당한다. 사업이 종료되면 조직은 해체되고 인력은 다른 부서로 이동한다. 이 과정에서 가장 큰 손실은 ‘정책 기억’이다. 현장에서 축적된 경험과 노하우가 조직 차원에서 보존되지 않고 개인에게만 남는다. 담당자가 바뀌면 사실상 처음부터 다시 시작하는 상황이 반복된다. 과거의 시행착오와 교훈이 충분히 전수되지 않기 때문에 동일한 문제가 다시 발생한다. 이는 학습 없는 행정을 낳는다. 또한 시범사업이 특정 부서 내부 경험으로만 남으면서 다른 부서와 공유되지 않는 경우도 많다. 그 결과 유사한 사업이 중복 추진되고, 비슷한 실험이 반복된다. 조직이 기억하지 못하면 발전도 없다. 시범사업 중심 구조는 정책을 축적 가능한 제도가 아니라 일회성 프로젝트로 분절시키며, 행정 전체의 전문성과 지속성을 약화시키는 구조적 문제를 만든다.
4. 형식적 평가 체계와 제도화 실패의 학습 부재 한계
시범사업이 반복됨에도 제도 발전이 이루어지지 않는 또 다른 이유는 평가 체계가 형식적 절차에 머무르기 때문이다. 대부분의 시범사업은 종료 후 결과보고서를 제출하지만, 그 내용은 예산 집행률이나 참여 인원 같은 행정 지표 중심으로 구성되는 경우가 많다. 실제 정책 효과, 실패 원인, 개선 방향에 대한 심층 분석은 부족하다. 더 큰 문제는 이러한 평가 자료가 이후 정책 설계 과정에서 거의 활용되지 않는다는 점이다. 보고서는 제출과 동시에 보관 문서가 되고, 다음 사업 기획에는 반영되지 않는다. 이는 학습 없는 반복을 낳는다. 실험은 많지만 교훈은 축적되지 않는다. 정책이 발전하기 위해서는 성공과 실패가 모두 지식으로 전환되어야 한다. 그러나 형식적 평가 체계에서는 데이터가 인사이트로 이어지지 않는다. 결국 시범사업은 ‘해봤다’는 기록만 남길 뿐, 제도화 단계로 나아가지 못한다. 이는 시범사업 중심 정책 운영이 구조적으로 혁신을 만들어 내기 어려운 이유다.
5. 시범사업 의존 탈피와 제도 중심 정책 전환의 필요성
이러한 구조적 문제를 극복하기 위해서는 시범사업을 정책의 중심이 아닌 보조 수단으로 재정립할 필요가 있다. 실험은 어디까지나 제도화를 위한 준비 단계여야 하며, 궁극적인 목표는 안정적인 상시 제도 구축이어야 한다. 이를 위해서는 장기 예산 확보, 조직 기억 축적, 체계적 평가와 데이터 공유, 성과 기반 제도 전환 절차가 함께 마련되어야 한다. 성공적인 시범사업은 자동으로 확대·정착될 수 있는 제도적 통로가 필요하다. 또한 실패 사례 역시 공개하고 학습 자료로 활용해야 한다. 중요한 질문은 이것이다. 우리는 계속 ‘시험만 하는 정책’을 반복할 것인가, 아니면 ‘완성된 제도’를 구축하는 행정으로 나아갈 것인가라는 질문이다. 시범사업 중심 운영이 지속된다면 정책은 영원히 준비 단계에 머물 수밖에 없다. 반대로 제도 중심 구조로 전환할 때 비로소 실험은 의미 있는 혁신의 출발점이 된다. 장기적 관점에서 볼 때 이것이 지속 가능한 정책 운영 방식이다.