1. 사회 실험과 제도화 과정의 구조적 단절 문제
사회 실험은 새로운 정책 가능성을 탐색하는 출발점이다. 복지 제도 개선, 노동 정책 변화, 교육 모델 개편 등 다양한 영역에서 국가가 시범적으로 정책을 시행하는 이유는 전면 도입 이전에 효과를 검증하기 위함이다. 그러나 실험이 성공 가능성을 보였음에도 제도화로 이어지지 못하는 사례가 반복적으로 등장한다. 이는 개별 사업의 문제가 아니라 국가 시스템의 구조적 한계를 드러낸다. 제도화란 단순히 사업을 확대하는 것을 넘어, 법적 근거 마련, 예산 안정화, 조직 정비, 행정 절차 통합을 포함하는 종합적 과정이다. 실험이 이 단계로 진입하지 못하면 일회성 시도로 끝난다. 문제는 실험과 제도화 사이의 연결 고리가 충분히 설계되지 않았다는 점이다. 많은 국가 시스템은 실험을 수행하는 데는 비교적 익숙하지만, 이를 구조적으로 통합하는 메커니즘은 약하다. 실험은 있었지만 제도는 변하지 않는 상황이 반복된다. 이는 국가 정책 체계의 지속성과 축적 능력에 의문을 제기한다.
2. 단년도 예산 구조와 법적 근거 부재의 제도화 장애 요인
사회 실험이 제도화되지 못하는 첫 번째 국가 시스템의 문제는 재정 구조에 있다. 많은 실험 정책은 단년도 예산으로 운영된다. 실험이 끝나면 다음 해 예산이 자동적으로 보장되지 않는다. 제도화를 위해서는 안정적이고 지속적인 재원이 필요하지만, 단기 예산 체계에서는 이를 확보하기 어렵다. 또한 시범사업은 종종 기존 법률의 범위 내에서 예외적으로 운영되거나 행정 지침 수준에서 시행된다. 법적 근거가 명확히 마련되지 않으면 정식 제도로 전환하기 어렵다. 법 개정이나 새로운 입법은 복잡한 절차와 정치적 합의를 요구하기 때문이다. 이 과정에서 실험은 ‘임시 조치’로 머무르게 된다. 국가 시스템이 실험 단계에서 법적·재정적 확장 경로를 함께 설계하지 않으면 제도화는 구조적으로 지연된다. 결국 실험은 가능하지만 지속은 어려운 체계가 형성된다.
3. 부처 분절 구조와 통합적 정책 설계 부재
두 번째 문제는 행정 조직의 분절성이다. 국가 시스템은 여러 부처와 기관으로 나뉘어 운영된다. 실험 정책이 특정 부처 주도로 진행되더라도, 제도화 단계에서는 다른 부처의 협력이 필요하다. 예산 부처, 법제 부처, 현장 집행 기관이 모두 참여해야 한다. 그러나 부처 간 이해관계와 권한 범위가 다르면 조율이 쉽지 않다. 이 과정에서 실험의 성과가 충분히 공유되지 않거나, 우선순위에서 밀리는 경우가 발생한다. 통합적 정책 설계 체계가 약하면 실험은 부처 단위의 프로젝트로 제한된다. 제도화는 국가 전체 시스템의 조정이 필요한데, 분절 구조는 이를 어렵게 만든다. 또한 인사 이동과 조직 개편이 잦으면 실험의 맥락이 유지되기 어렵다. 이러한 구조에서는 실험 결과가 국가 차원의 전략으로 승격되지 못하고 개별 사업으로 남는다. 통합적 조정 기능의 부재는 제도화 실패의 반복 요인이다.
4. 평가 체계 한계와 정책 학습 부재의 구조적 문제
사회 실험이 제도화되지 못하는 또 다른 원인은 평가 체계의 한계다. 많은 실험 정책은 종료 후 형식적 평가보고서를 남긴다. 그러나 이러한 보고서가 실제 제도 설계에 반영되는 비율은 낮다. 평가가 정책 학습의 도구로 기능하기보다 행정 절차의 마무리 단계로 소비되는 경우가 많기 때문이다. 실패 원인과 성공 조건이 심층적으로 분석되지 않으면, 제도화 여부를 판단할 근거도 부족해진다. 또한 실패에 대한 공개적 논의가 부족하면 정책 개선 방향이 명확해지지 않는다. 국가 시스템이 실패를 학습 자산으로 전환하지 못하면 실험은 반복될 뿐 발전하지 않는다. 축적이 없는 실험은 제도화 가능성도 낮다. 평가와 학습이 구조적으로 연결되지 않는 한, 실험은 제도적 변화를 이끌기 어렵다.
5. 제도화 경로 설계와 국가 시스템 전환의 필요성
사회 실험을 제도화하기 위해서는 국가 시스템 전반의 전환이 필요하다. 첫째, 실험 단계에서부터 제도화 경로를 명확히 설계해야 한다. 성공 기준, 확대 절차, 법적 정비 계획을 사전에 제시해야 한다. 둘째, 장기 예산 확보와 법적 근거 마련을 위한 제도적 장치를 강화해야 한다. 셋째, 부처 간 협력과 조정 기능을 강화해 통합적 정책 설계를 가능하게 해야 한다. 넷째, 평가 결과를 정책 결정 과정에 의무적으로 반영하는 구조를 마련해야 한다. 중요한 질문은 이것이다. 우리는 실험을 통해 제도를 완성하려 하는가, 아니면 실험 자체를 정책 성과로 소비하고 있는가라는 질문이다. 국가 시스템이 후자에 머무르면 실험은 계속되지만 제도는 정체된다. 반대로 실험을 축적하고 통합하는 구조로 전환하면 제도 혁신은 현실이 된다. 사회 실험이 제도화되지 못하는 문제는 개별 실패가 아니라 시스템 설계의 문제이며, 이를 인식하는 순간 변화의 출발점이 마련된다.